Por: Fernando Prada
Ver a cientos de peruanos y peruanas saliendo a vender en las paraditas, decenas buscando subirse a una camioneta para un viaje interprovincial, o varios legisladores dando leyes para congelar el pago de servicios públicos, préstamos y alquileres, son reflejo de una sociedad donde las reglas del juego se cumplen parcialmente.
La pandemia ha mostrado lo difícil que es implementar políticas en un contexto de informalidad: cuesta hacer llegar los servicios necesarios al 70% de los trabajadores que han perdidos ingresos del día a día o asignar capital de trabajo a través del sector financiero al 60% de microempresas no bancarizadas.
La estructura productiva peruana se describe como dual: un sector moderno que sigue las reglas a pesar de los costos y convive con un vasto sector informal de baja productividad. La evidencia muestra que las fronteras son porosas y ambas partes negocian y contratan; que crecer económicamente no implica más formalidad; y que una empresa informal no sólo es baja productividad, modelos de negocio caducos, o total desacato de las normas.
Entre la capacidad del Estado para hacer cumplir las reglas de la formalidad y la disposición de las empresas para cumplir tales reglas se forma una dinámica con varios escenarios posibles para los próximos cinco años. ¿Lapandemia facilitaráadoptar mejores estándares y mayor formalidaddel sector productivo? ¿O mas bien impondrá costos que sólo unas empresas cumplenmientras la mayoría se precariza aúnmás?
El Estado tiene mecanismos para hacer cumplir las reglas de la formalidad. Puede hacer de la informalidad el enemigo. Bajo esta premisa, cerrar las calles para evitar la aglomeración; elevar estándares, multas y control para que no operen quienes no cumplen; y usar inteligencia artificial para detectar negocios bajo el radar. También puede optar por incentivos mediante servicios públicos, subvenciones, o regímenes tributarios especiales.
Sin embargo, el Estado suele fallar con su limitada capacidad: ¿cuántos inspectores pueden observar a 2 millones de microempresas con RUC y un número similar sin RUC? ¿es viable sostener un régimen sin beneficios sociales para el 70% de la fuerza laboral? ¿cuánto pueden aportar los gobiernos locales para hacer cumplir las reglas en la diversa geografía peruana? ¿más control no implica acaso más oportunidades de corrupción?
Por su lado, las empresas pueden estar más dispuestas a cumplir las reglas de la formalidad como seguro para tiempos malos. Dar factura se facilita con el pago electrónico, y también que un microempresario recupere el IGV de sus insumos y acceda al sistema financiero. Y por efecto de escala, una mayor base tributaria formal implica una mayor recaudación fiscal y menores costos para ampliar la cobertura de los servicios sociales.
No necesariamente. La disposición a seguir las reglas puede ser costoso o sobrepasar la capacidad en gestión e inversión de la empresa. Puede optar por comprar permisos falsos para seguir operando. Sin cumplir las reglas, las empresas igual reciben subsidios o sus trabajadores los bonos. Es posible operar con fachada en un sector menos regulado, utilizar la elusión como estrategia contable, o vender en plataformas digitales bajo el radar. Las empresas pueden burlar creativamente los controles del Estado.
¿Cómo luce esta dinámica en los próximos cinco años y que implica para el objetivo de promover una economía más ordenada y formal? Asumamos por simplicidad que la economía tocó fondo pocos meses después del inicio de la pandemia. Así, los cuatro “ecosistemas productivos” del diagrama adjunto tienen lógica con un sector productivo en recomposición y una economía buscando recuperar sus niveles de crecimiento.
Escenario negativo. Cuando se encuentran los lobos de mar con los cardúmenes en el Mar Pacífico, un“sálvese quien pueda” en medio del caos describe lo que sucede. Tras la depresión económica por la COVID19, el débil tejido empresarial peruano y las políticas del Estado no lograron articulación a favor del desarrollo productivo.
Las empresas luchan por establecer estándares de calidad tras la pandemia, pero se alinean hacia abajo con una creciente informalidad. Hay más paraderos informales, la inversión en mercados de abastos cae, y el transporte entre ciudades y en su interior se llena de colectivos, combis y camiones armados en talleres escondidos en las afueras de las ciudades. Cada empresa y sector se organiza como puede.
El Estado observa la nueva normalidad donde las empresas evitan la fiscalización por su gran número y baja disposición a asumir el costo de ordenar su mercado. Una economía dual y grandes brechas trae beneficios para varios: la discrecionalidad para cobrar por permisos y lotizar calles para vendedores ambulantes, por ejemplo.
Escenario probable. Si el Estado quedase mejor parado tras cinco años con ahorro fiscal, préstamos de bancos multilaterales, y emisiones en mercados internacionales, le tocaría rescatar a un sector privado cuyas empresas se refugian en la creciente economía informal. Como el gato y los ratones en la ciudad, el Estado caza selectivamente para extraer recursos fiscales y pagar la factura de la pandemia y el rescate económico.
No podemos salir del entrampamiento de una economía con 75% de los contratos laborales por lo bajo para evitar la carga tributaria del resto de contratos de mayor productividad. Sólo el 20% de las empresas sostienen su negocio, exportan y agregan valor, pagan la mayoría de los impuestos, y encuentran acceso a mercados en crecimiento.
La tramitología y permisología son moneda corriente para 80% de empresas sin planes de entrar a la nueva formalidad. De hecho, estasempresas son creativas enalternativas paravender enmercados formales. Ofrecen insumos para las empresas formales o crean servicesque ofrecen empleo temporal sin carga tributaria. Varias logran acumular con éxito, pero están cómodas en la informalidad mientras no sean las cazadas.
Un escenario más optimista. Perseguir y ser perseguido trae una lógica punitiva con resultados debajo del potencial. La pandemia ha dejado lecciones sobre los beneficios de la acción colectiva y cumplir con las obligaciones. El poder de los mercados y los consumidores separa claramente lo que ya se considera como una nueva formalidad. Las acciones del Estado para apoyar a las empresas con servicios de calidad hacen más atractivo ser formal.
Un número creciente de empresas, con apoyo del Estado, responde a un consumidor con estándares de valor. Este mercado ya distingue entre los cóndoresy gallinazos entre los Andes y la Costa, y les asigna valor distinto, aunque cumplan funciones similares en sus ecosistemas. La tecnología facilita identificar los atributos de los productos y servicios: son sostenibles, cumplen estándares de bioseguridad en toda la cadena, trabajan con las comunidades y empresas locales, apoyan a los trabajadores. Realmente la capacidad del Estado para hacer cumplir sus regulaciones no ha mejorado ypersiste una economía dual, pero la presión para adoptar estándares de calidad nace de la iniciativa privada.
Escenario optimista. Con una mejor disposición a adoptar estándares y cumplir obligaciones por parte de los consumidores y empresas, el Estado se suma de manera estratégica para apoyar la iniciativa privada y generar buenos empleos. Como los leones y jirafas en un parque safari, el escenario describe una dinámica ordenada, donde los actores saben qué hacer y se adecúan voluntariamente a las reglas. Hay una serie de bienes públicos que sirven de base a esta organización.
La pandemia dejó lecciones de colaboración entre el sector público y privado que se han reforzado en cinco años: fondos concursables, instrumentos financieros complejos (leasing, factoring, compras conjuntas, simplificación de compras públicas), y normas como parte de un diálogo y consenso para definir estándares razonables para la formalidad.
Estos escenarios son plausibles para los siguientes cinco años y nos permiten pensar en algunas recomendaciones generales. Primero, la colaboración en vez de la persecución puede configurar mejores escenarios. Segundo, la formalidad es más probable si los actores encuentran sentido y valor a las reglas conjuntas. Tercero, el deterioro del sector formal por las consecuencias económicas de la pandemia es inevitable.
La incertidumbre en los escenarios refleja el conocimiento limitado desde las ciencias sociales y las políticas públicas sobre la informalidad. La primera serie de datos continuos en la cuenta satélite de informalidad se publicó hace menos de 10 años, y la pandemia ha revelado con fuerza la necesidad de contar con datos de campo más completos sobre las empresas y personas en el sector formal e informal.
La diversidad de necesidades, demandas y brechas entre las empresas peruanas está bien establecida en estudios macro. Sin embargo, para diseñar las políticas públicas del futuro que nos lleven a escenarios de colaboración y no de persecución, necesitamos conocer a todas las empresas en el espectro formal – informal del sistema productivo.
A los CEO de las 500 empresas más peruanas grandes se les consulta continuamente sobre sus perspectivas e impacto de las políticas públicas. Los gremios más representativos de las empresas más pequeñas o gremio de trabajadores informales tienen poco espacio en la toma de decisiones, pero también poca capacidad para agregar sus demandas.
Declarar enemigo a la informalidad es el camino fácil, aunque implique perseguir una parte ínfima de las actividades económicas del 75% de la población. Es mejor un bono dirigido ese 75% fuera de planilla va en la dirección correcta, pero sólo en el corto plazo. La formalidad y hacer cumplir sus reglas implica acuerdos, incentivos y compromisos de mediano plazo, pero sobre la base de reconocer la diversidad del sector privado y los desafíos que tiene para generar mejores empleos.